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　　為了加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游監(jiān)管，經(jīng)過(guò)前期調(diào)研和征求意見(jiàn)，國(guó)家林業(yè)和草原局自然保護(hù)地管理司研究起草了《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游監(jiān)管辦法（征求意見(jiàn)稿）》，現(xiàn)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

　　請(qǐng)于2021年9月15日前，將寶貴意見(jiàn)、建議反饋我們。

　　感謝您的參與和支持！

　　通訊地址：北京市東城區(qū)和平里東街18號(hào)國(guó)家林業(yè)和草原局自然保護(hù)地管理司

　　傳真：010-84239583

　　郵箱：baohudijianguan@163.com

　　附件1：《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游監(jiān)管辦法（征求意見(jiàn)稿）》

　　附件2：《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游監(jiān)管辦法（征求意見(jiàn)稿）》起草說(shuō)明

　　國(guó)家林業(yè)和草原局自然保護(hù)地管理司

　　2021年8月26日

　　附件1  自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游監(jiān)管辦法（征求意見(jiàn)稿）

　　第一條  為了加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游監(jiān)管，維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動(dòng)植物、自然遺跡等安全，根據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，制定本辦法。

　　第二條  本辦法所稱生態(tài)旅游監(jiān)管，是指對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)展的參觀、旅游及其相關(guān)的經(jīng)營(yíng)、建設(shè)等旅游活動(dòng)的監(jiān)督管理。

　　第三條  各級(jí)林業(yè)和草原主管部門應(yīng)當(dāng)將自然保護(hù)區(qū)旅游活動(dòng)納入自然保護(hù)地監(jiān)督管理的重要事項(xiàng)。

　　第四條  國(guó)家林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游監(jiān)管工作，重點(diǎn)監(jiān)管國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和社會(huì)關(guān)注度高的地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的旅游活動(dòng)。

　　縣級(jí)以上地方林業(yè)和草原主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游監(jiān)管工作。

　　自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本保護(hù)區(qū)旅游活動(dòng)的日常監(jiān)管。

　　第五條  自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)可以開(kāi)展旅游活動(dòng)，核心區(qū)、緩沖區(qū)嚴(yán)禁開(kāi)展旅游活動(dòng)。

　　第六條  自然保護(hù)區(qū)開(kāi)展旅游活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)規(guī)劃、有限利用、嚴(yán)格監(jiān)管、綠色發(fā)展的原則。

　　第七條  自然保護(hù)區(qū)確需開(kāi)展旅游活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)在自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃中明確可以開(kāi)展旅游的區(qū)域和旅游的線路，合理安排旅游項(xiàng)目和相關(guān)設(shè)施，科學(xué)測(cè)算環(huán)境容量，提出保護(hù)管理措施。

　　自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃和自然保護(hù)區(qū)管理目標(biāo)，編制旅游活動(dòng)方案，按照方案組織、開(kāi)展旅游活動(dòng)并加強(qiáng)管理。

　　第八條  自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)規(guī)范、有序組織旅游活動(dòng)，嚴(yán)禁超環(huán)境容量接待游客。

　　鼓勵(lì)采取門票網(wǎng)上預(yù)約、限時(shí)分流等措施，科學(xué)、有效疏導(dǎo)游客。

　　第九條  自然保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁開(kāi)展破壞生態(tài)環(huán)境、影響或者干擾保護(hù)對(duì)象和科學(xué)實(shí)驗(yàn)活動(dòng)的旅游活動(dòng)。

　　鼓勵(lì)立足于自然保護(hù)區(qū)的自然環(huán)境和自然資源特色，開(kāi)展與保護(hù)方向一致的旅游活動(dòng)。

　　第十條  自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)旅游相關(guān)設(shè)施建設(shè)的管理，設(shè)施建設(shè)必須符合自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃要求，依法依規(guī)辦理相關(guān)審批手續(xù)。未取得相關(guān)審批手續(xù)或者審批手續(xù)不全的，嚴(yán)禁開(kāi)工建設(shè)。

　　第十一條  自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定安全保障措施和預(yù)警救護(hù)方案，維護(hù)游客安全。

　　自然保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)在危險(xiǎn)地段設(shè)置防護(hù)設(shè)施和警示標(biāo)識(shí)，嚴(yán)禁任何單位、個(gè)人進(jìn)入不具備安全條件的區(qū)域和線路開(kāi)展旅游活動(dòng)。

　　第十二條  在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)展旅游活動(dòng)，禁止下列行為：

　?。ㄒ唬╅_(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，建設(shè)私人會(huì)所、高爾夫球場(chǎng)；

　?。ǘ┻`規(guī)采集或者出售動(dòng)植物、古生物化石、巖石及其制品；

　?。ㄈ┢茐幕蛘呶蹞p自然遺跡和景觀、景物；

　?。ㄋ模┥米愿淖兛蒲械忍囟ㄔO(shè)施的用途，用于旅游經(jīng)營(yíng)；

　　（五）開(kāi)展與當(dāng)?shù)匚幕鄾_突的旅游項(xiàng)目；

　?。┪唇?jīng)處理直接排放生活污水和超標(biāo)準(zhǔn)的廢水、廢氣，亂倒垃圾、廢渣、廢物及其他污染物；

　?。ㄆ撸┰诜侵付ǖ奈鼰焻^(qū)吸煙和在非指定區(qū)域野外用火、焚燒香蠟紙燭、燃放煙花爆竹；

　?。ò耍┏絼澏ǖ膮^(qū)域和線路開(kāi)展旅游活動(dòng)，或者在非指定區(qū)域進(jìn)行影視拍攝、演藝演出、節(jié)慶文娛等活動(dòng)；

　　（九）《自然保護(hù)區(qū)條例》及其他法律、法規(guī)、規(guī)章禁止的活動(dòng)，以及自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)明令禁止的其他活動(dòng)。

　　第十三條  自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在組織、開(kāi)展旅游活動(dòng)中加強(qiáng)自然科普和生態(tài)教育，培育生態(tài)文化和生態(tài)道德，增強(qiáng)公眾生態(tài)文明意識(shí)。

　　第十四條  自然保護(hù)區(qū)的旅游設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)與周邊自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)采用綠色環(huán)保型材料。

　　鼓勵(lì)在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)使用低碳、節(jié)能的交通工具。

　　第十五條  自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，對(duì)旅游活動(dòng)中存在的違法違規(guī)行為和不符合本辦法規(guī)定的行為，應(yīng)當(dāng)立即制止，依法依規(guī)進(jìn)行處罰或者將問(wèn)題線索及時(shí)移送有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。

　　第十六條  縣級(jí)以上林業(yè)和草原主管部門在自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)疏于履行管理職責(zé)或者違反本辦法規(guī)定的，依法依規(guī)追究責(zé)任或者移送其他有權(quán)機(jī)關(guān)處理。

　　第十七條  任何單位和個(gè)人都有權(quán)對(duì)自然保護(hù)區(qū)旅游活動(dòng)中存在的違法違規(guī)活動(dòng)以及對(duì)自然保護(hù)區(qū)造成不利影響的行為進(jìn)行舉報(bào)。

　　第十八條  省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)和草原主管部門可以結(jié)合本行政區(qū)域的具體情況制定本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游監(jiān)管辦法。

　　第十九條  本辦法自印發(fā)之日起施行。

　　附件2

　　《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游監(jiān)管辦法》（征求意見(jiàn)稿）起草說(shuō)明

　　一、必要性

　　（一）規(guī)范自然保護(hù)區(qū)旅游活動(dòng)的需要?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》規(guī)定，實(shí)驗(yàn)區(qū)可以進(jìn)入從事參觀考察、旅游等活動(dòng)，同時(shí)要求自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在不影響自然保護(hù)區(qū)的自然環(huán)境和自然資源的前提下組織開(kāi)展參觀、旅游等活動(dòng)，并要求自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理。近年來(lái)，伴隨人民美好生活需要的日益廣泛，資源獨(dú)特、生態(tài)良好、環(huán)境質(zhì)樸的自然保護(hù)區(qū)成為更多公眾旅游休閑的首選之地，旅游活動(dòng)在自然保護(hù)區(qū)管理中的重要性持續(xù)增強(qiáng)。同時(shí)，由于缺乏對(duì)自然保護(hù)區(qū)旅游活動(dòng)的監(jiān)督管理制度，近年來(lái)因旅游活動(dòng)引發(fā)的大量違法違規(guī)問(wèn)題被列入中央環(huán)保督察、“綠盾”行動(dòng)的重點(diǎn)督辦問(wèn)題臺(tái)賬，或者成為社會(huì)高度關(guān)注的熱點(diǎn)。為確保自然保護(hù)區(qū)內(nèi)旅游活動(dòng)的規(guī)范開(kāi)展，需要出臺(tái)相應(yīng)的制度并加強(qiáng)監(jiān)管。

　　（二）加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)旅游活動(dòng)事中、事后監(jiān)管的需要。2010年以來(lái)，“進(jìn)入林業(yè)部門管理的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)從事教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、拍攝影片、登山等活動(dòng)審批”“在林業(yè)系統(tǒng)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)展生態(tài)旅游方案審批”行政審批事項(xiàng)相繼被下放和取消，亟待建立對(duì)自然保護(hù)區(qū)旅游活動(dòng)的事中、事后監(jiān)管制度。對(duì)自然保護(hù)區(qū)旅游活動(dòng)實(shí)施有效的事中、事后監(jiān)管，需要出臺(tái)相應(yīng)的制度并嚴(yán)格執(zhí)行。

　　二、起草過(guò)程

　　2015年，原保護(hù)司開(kāi)始組織起草《在林業(yè)部門管理的自然保護(hù)區(qū)開(kāi)展生態(tài)旅游監(jiān)督管理辦法》，經(jīng)多次研究、修改和完善。2018年機(jī)構(gòu)改革后，原農(nóng)業(yè)、國(guó)土、海洋等部門管理的自然保護(hù)區(qū)交由新組建的國(guó)家林業(yè)和草原局統(tǒng)一管理，僅對(duì)林業(yè)部門管理的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游進(jìn)行監(jiān)管已經(jīng)不適應(yīng)形勢(shì)需要。經(jīng)進(jìn)一步研究、修改，形成《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游監(jiān)管辦法》（初稿），于2021年3月15日發(fā)送局內(nèi)各司局、單位和省級(jí)林草部門征求意見(jiàn)。共收到35個(gè)單位提出的110條修改意見(jiàn)，經(jīng)認(rèn)真梳理、分析和研究，部分意見(jiàn)因超出適用范圍擬在制定《自然保護(hù)地法》和修改《自然保護(hù)區(qū)條例》時(shí)給予考慮，其余多數(shù)意見(jiàn)均予以采納。在此基礎(chǔ)上，修改形成《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游監(jiān)管辦法》（征求意見(jiàn)稿）。

　　三、主要內(nèi)容

　　《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游監(jiān)管辦法》（征求意見(jiàn)稿）共十九條，主要對(duì)五方面的內(nèi)容做出規(guī)定：

　　一是規(guī)定了生態(tài)旅游監(jiān)管是對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)展的參觀、旅游及其相關(guān)的經(jīng)營(yíng)、建設(shè)等旅游活動(dòng)的監(jiān)督管理。《自然保護(hù)區(qū)條例》中沒(méi)有生態(tài)旅游的相關(guān)規(guī)定，僅規(guī)定了實(shí)驗(yàn)區(qū)可以組織開(kāi)展參觀、旅游等活動(dòng)。2006年原國(guó)家林業(yè)局依據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》設(shè)立了“在林業(yè)系統(tǒng)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)展生態(tài)旅游方案審批”的行政許可事項(xiàng)，實(shí)踐中開(kāi)展旅游的自然保護(hù)區(qū)并非真正意義的生態(tài)旅游，而是多種類型的旅游活動(dòng)、設(shè)施建設(shè)等。為與《自然保護(hù)區(qū)條例》中的規(guī)定有效銜接，本辦法第二條將監(jiān)管范圍界定為自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)展的旅游活動(dòng)及其配套設(shè)施建設(shè)、旅游經(jīng)營(yíng)等。

　　二是規(guī)定將自然保護(hù)區(qū)旅游活動(dòng)納入自然保護(hù)地監(jiān)督管理的重要事項(xiàng)。自然保護(hù)區(qū)旅游活動(dòng)監(jiān)管是自然保護(hù)地監(jiān)督管理的重要組成，是“綠盾”、中央環(huán)保督察的重點(diǎn)督察內(nèi)容，有必要納入自然保護(hù)地監(jiān)督管理的整體工作之中。本辦法第三條要求將自然保護(hù)區(qū)旅游活動(dòng)納入自然保護(hù)地監(jiān)督管理的重要事項(xiàng)，并在第四條明確林草部門負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游監(jiān)管工作，從而與同時(shí)制定的《自然保護(hù)地監(jiān)督管理辦法》全面對(duì)接。

　　三是規(guī)定自然保護(hù)區(qū)旅游活動(dòng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)總體規(guī)劃?？傮w規(guī)劃是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的指導(dǎo)性文件和重要依據(jù)，本辦法突出了自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃的法律效力和嚴(yán)肅性，第七條規(guī)定自然保護(hù)區(qū)確需開(kāi)展旅游活動(dòng)的應(yīng)當(dāng)在總體規(guī)劃中予以明確的旅游區(qū)域、旅游線路、旅游項(xiàng)目及相關(guān)設(shè)施、環(huán)境容量等內(nèi)容，第十條規(guī)定旅游設(shè)施建設(shè)必須符合總體規(guī)劃，不符合規(guī)劃的旅游設(shè)施應(yīng)當(dāng)拆除、遷出或者改造。

　　四是規(guī)定自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)旅游活動(dòng)日常監(jiān)管以及監(jiān)管的具體內(nèi)容。依據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》第二十二條有關(guān)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)組織開(kāi)展參觀、旅游活動(dòng)的職責(zé)規(guī)定，以及第二十九條有關(guān)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)參觀、旅游活動(dòng)管理的規(guī)定，本辦法第四條明確自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本保護(hù)區(qū)旅游活動(dòng)的日常監(jiān)管，并在第七條、第八條、第十條、第十一條、第十五條對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)編制旅游活動(dòng)方案、執(zhí)行環(huán)境容量、管理旅游設(shè)施建設(shè)、制定安全保障措施、制止旅游活動(dòng)違法違規(guī)行為等提出具體要求，強(qiáng)化可操作性。

　　五是規(guī)定自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)展旅游活動(dòng)的10項(xiàng)禁止性行為。為增強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)旅游活動(dòng)監(jiān)管的針對(duì)性，在各地實(shí)踐的基礎(chǔ)上，為加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，第十二條明確列出了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)旅游活動(dòng)的10項(xiàng)禁止性行為，包括開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)和建設(shè)高爾夫球場(chǎng)、違規(guī)采集或出售古生物化石、破壞可污損景觀景物、擅自改變科學(xué)等特定設(shè)施用途用于旅游經(jīng)營(yíng)、在非指定區(qū)域進(jìn)行影視拍攝或演藝演出等。

WJT