發(fā)布日期：2021-10-29 
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一、修訂條例的背景
（一）封山禁牧和退耕還林。封山禁牧和國家實施退耕還林工程息息相關。我省地處西部干旱地區(qū)，生態(tài)環(huán)境本身就比較脆弱，天保工程實施前，亂砍濫伐、放牧、毀林開墾等現(xiàn)象比較嚴重，長期廣種薄收和牛羊散牧的落后生產方式，使生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，植被減少，土地沙化嚴重，農民生活陷入“越窮越墾、越墾越窮”惡性循環(huán)。 “春種一面坡，秋收一袋糧”，“年年栽樹不見樹，年年種草不見草”……這些打油詩都曾是陜北生態(tài)環(huán)境惡化、水土流失嚴重的真實寫照。??
1997年，江澤民同志提出：“實施西部大開發(fā)，再造一個山川秀美的西北地區(qū)”。
1998年，延安吳起縣率先在全國開啟退耕還林探索，在全縣范圍內推行“封山禁牧、舍飼養(yǎng)畜”政策。
1999年，朱镕基總理在延安考察時提出了“退耕還林（草）、封山綠化、個體承包、以糧代賑”的十六字方針。陜西、四川、甘肅率先開始退耕還林試點，揭開了我國退耕還林的序幕。
從1999年開始，吳起縣按照“一季退耕、兩年治理、三年完善提高、五年初見成效、十年大見成效”的目標，將全縣150多萬畝坡耕地一次性全部退了下來，成為當時全國退耕還林的一面旗幟，全國退耕還林第一縣。短短幾年時間，全縣林草覆蓋率由封山禁牧前的19.2%提高到62.9%，生態(tài)環(huán)境發(fā)生了巨大變化。由于當時已完成的退耕還林和荒山造林，大多還處于幼林狀態(tài)，陡坡耕地也多集中在陜北風沙區(qū)和黃土高原丘陵溝壑區(qū)等生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地方，因此迫切需要封山禁牧，提高林草植被的自然修復能力。
（二）封山禁牧法治進程。曾經把山羊養(yǎng)殖作為支柱產業(yè)的吳起縣開始實施封山禁牧、植樹種草、設施養(yǎng)羊。2002年5月，省委、省政府對吳起縣進行了專題調研，形成了《黃土高原上的一場革命》的調研報告，深刻總結了吳起縣封山禁牧的成功經驗。
2003年初，時任陜西省長的賈治邦同志簽發(fā)了陜政發(fā)[2003]4號文件，《陜西省人民政府關于實行封山禁牧的命令》，在全省范圍內，渭河以北各縣區(qū)的全部區(qū)域和渭河以南各縣區(qū)的林業(yè)用地，包括退耕還林還草地，全部實施封山禁牧。
2007年，省人大常委會提議在封山禁牧令的基礎上制定地方性法規(guī)。禁牧令是政府規(guī)章，法律層級不高，上升到地方性法規(guī)以后，可以設定相應的法律制度、資金保障制度以及行政處罰。封山禁牧條例的頒布實施，把封山禁牧工作正式納入了法制化管理軌道。
條例自2008年3月施行以來，取得了很大成效。大面積退耕還林（草）地得到有效保護，森林植被逐步恢復，水源涵養(yǎng)功能明顯增強，生態(tài)環(huán)境得到有效改善。以前陜北是黃多綠少，現(xiàn)在通過衛(wèi)片上看，是一片碧綠，我們稱之為“延安綠”、“榆林綠”。
近年來，隨著生態(tài)文明建設的持續(xù)推進，原條例部分條款與黨中央國務院關于生態(tài)文明建設和環(huán)境保護的新思想新戰(zhàn)略不盡一致。省委、省政府深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，堅持保護優(yōu)先、保護至上的生態(tài)優(yōu)先原則，對生態(tài)環(huán)境保護工作提出了更高要求。原條例已不能適應新時代我省生態(tài)文明建設需要。特別在執(zhí)行原條例過程中出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法無依據(jù)，執(zhí)法力量不足，違法成本過低，偷牧、散牧現(xiàn)象反彈，跨界放牧缺乏監(jiān)管等新情況新問題，亟待通過修訂原條例，鞏固生態(tài)建設成果，為促進全省生態(tài)自然修復提供堅實制度支撐和法治保障。
二、條例主要內容和特點
原條例22條，《條例（草案）》修訂后共26條。在根據(jù)上位法對相應條款進行修改的同時，主要增加和修改了以下內容：
?。ㄒ唬┟鞔_工作職責。根據(jù)上位法規(guī)定，按照簡政放權要求，在第4條、第5條、第6條中分別規(guī)定了縣級以上人民政府、行政主管部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處、村民委員會的職責。管理權限進一步清晰，工作職責進一步明確。同時，針對跨界放牧的現(xiàn)象，第4條規(guī)定了相鄰設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應當建立封山禁牧工作協(xié)調機制，推動聯(lián)防聯(lián)治有力開展。
?。ǘ﹫?zhí)法重心下移。從我省實際來看，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處應當是封山禁牧工作的日常管理者，因此結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制改革的要求，在第7條中規(guī)定了縣級以上林業(yè)行政主管部門可以在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處派駐行政執(zhí)法人員，開展封山禁牧行政執(zhí)法。也可以由依法組建的綜合行政執(zhí)法機構行使封山禁牧的行政處罰權，并接受縣（市、區(qū)）林業(yè)行政主管部門的業(yè)務指導和監(jiān)督。執(zhí)法重心下移，更便于封山禁牧工作落地、落實。
?。ㄈU大封禁區(qū)域范圍。根據(jù)相關法律、法規(guī)和我省現(xiàn)實需要，擴大封禁區(qū)域，對進一步落實習近平生態(tài)文明思想，鞏固生態(tài)建設成果，維護生態(tài)安全具有重要意義。修訂草案第10條中增加了荒漠、嚴重退化的草原、自然保護地和重要濕地等封山禁牧區(qū)域。同時，為體現(xiàn)封山禁牧區(qū)域動態(tài)變化過程，第2條對封山禁牧適用范圍增加“一定時期內”的表述，充分體現(xiàn)寬嚴相濟立法思想。
?。ㄋ模﹦?chuàng)新監(jiān)管方式。為貫徹落實“放管服”改革要求，進一步提升封山禁牧科學管理水平，第15條規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處應當建立養(yǎng)殖戶管理檔案，充分利用信息化手段，推行封山禁牧日常工作動態(tài)管理。
（五）調整行政處罰標準。針對行政執(zhí)法中存在的普遍問題，在第19條中調整了一般違法行為的處罰標準，由每只（頭）十元以上三十元以下調整為每只（頭）二十元以上五十元以下，并且針對不聽勸阻，繼續(xù)實施違法行為三次以上等情節(jié)嚴重的違法行為增加了行政處罰，罰款額度為每只（頭）五十元以上二百元以下。這樣設定處罰標準，更便于基層執(zhí)法人員準確行使自由裁量權。同時，為了緩解困難群眾繳納罰款壓力，在第21條重申了《中華人民共和國行政處罰法》中對于確有經濟困難的當事人需要延期或者分期繳納罰款的規(guī)定。
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