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      一、臨時用地的概念和范圍

     《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的通知》（自然資規(guī)〔2021〕2號，以下簡稱“2號文”）規(guī)定，“臨時用地是指建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查等臨時使用，不修建永久性建（構(gòu)）筑物，使用后可恢復(fù)的土地（通過復(fù)墾可恢復(fù)原地類或者達(dá)到可供利用狀態(tài)）”。

      由此可知，臨時用地具有兩個特點：一是土地使用應(yīng)具有臨時性和可恢復(fù)性；二是土地使用應(yīng)與建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查相關(guān)。按照“2號文”的精神，申請臨時用地原則上不限制用地類型（如耕地、林地、未利用地等），但使用后無法恢復(fù)到原地類或者復(fù)墾達(dá)不到可供利用狀態(tài)的，不能使用臨時用地。

      風(fēng)電光伏項目通常按照功能分區(qū)進(jìn)行分類管理，進(jìn)而確定采用何種方式辦理用地取得手續(xù)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國土資源部、原國家電力監(jiān)管委員會已批準(zhǔn)發(fā)布《電力工程項目建設(shè)用地指標(biāo)（風(fēng)電場）》（建標(biāo)〔2011〕209號），自然資源部目前亦正在制定新版《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》，上述技術(shù)類標(biāo)準(zhǔn)系結(jié)合實際用地情況、工程設(shè)計要求、標(biāo)準(zhǔn)圖冊和施工情況等研究制定，是風(fēng)電光伏項目設(shè)計與準(zhǔn)入、土地供應(yīng)和審批、臨時用地合規(guī)的重要準(zhǔn)則和基本尺度，也是開發(fā)建設(shè)單位、施工單位等市場主體應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行的制度規(guī)范。

      對于風(fēng)電項目臨時用地，《電力工程項目建設(shè)用地指標(biāo)（風(fēng)電場）》明確風(fēng)電機(jī)組拼裝、安裝場用地，采用直埋電纜敷設(shè)方式的集電線路、施工期施工道路、施工臨時辦公生活設(shè)施、施工加工場、砂石料堆放場等均可申請臨時用地，不占用建設(shè)用地指標(biāo)。

      對于光伏項目臨時用地，由于原國土資源部2015年12月發(fā)布的《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》已過5年有效期，自然資源部2022年12月發(fā)布的《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》（報批稿）目前尚未發(fā)布正式文件，因此結(jié)合光伏項目用地特點以及臨時用地管理規(guī)定，可以基本確定施工期施工道路、采用直埋電纜敷設(shè)方式的集電線路以及與施工相關(guān)的辦公性生活用房、堆料場等可依法辦理臨時用地申請。

      風(fēng)電光伏項目臨時用地的具體范圍如下圖所示：

      二、風(fēng)電光伏項目使用臨時用地的合規(guī)要點

     （一）依法辦理臨時用地審批

      根據(jù)《土地管理法》第五十七條、《草原法》第四十條、《森林法實施條例》第十七條及“2號文”等相關(guān)規(guī)定，縣級以上人民政府自然資源主管部門負(fù)責(zé)臨時用地審批，該審批權(quán)不得下放或者委托給相關(guān)部門。特別地，如果臨時用地涉及占用耕地和永久基本農(nóng)田的，應(yīng)由市級或者市級以上自然資源主管部門負(fù)責(zé)審批；需要臨時占用林地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)；需要臨時占用草原的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上人民政府草原行政主管部門審核同意；需要臨時占用濕地及自然保護(hù)地的，應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)行政主管部門審核同意。

      需要注意的是，實踐中風(fēng)電光伏項目用地可能面臨自然資源部與林草局等其他部門對項目所涉土地類型認(rèn)定不一的情形。對此，自然資源部、國家林業(yè)和草原局2023年4月發(fā)布《關(guān)于以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界 規(guī)范林地管理的通知》，作出以下關(guān)于臨時用地的規(guī)定：

      一是“三調(diào)”確定為非林地，但實際情況已辦理“臨時使用林地”審批手續(xù)的，仍按照林地管理，臨時使用林地期滿后一年內(nèi)，用地單位應(yīng)當(dāng)恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件；

      二是對于新發(fā)生的建設(shè)項目臨時使用林地、草地的，如果涉及林地、草地、耕地等地類混合，由受理部門（自然資源或林草主管部門）牽頭，分別依法辦理相關(guān)審批（審核）手續(xù)后，由受理部門統(tǒng)一出具批準(zhǔn)文件。建設(shè)單位應(yīng)在項目建設(shè)前獲取擬選址區(qū)域的最新土地數(shù)據(jù)，謹(jǐn)慎核對用地類型，再依法辦理審批手續(xù)。

      此外，申請城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時用地的，在報批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)使用臨時用地的，可以一并申請臨時建設(shè)用地規(guī)劃許可和臨時用地審批，具備條件的還可以同時申請臨時建設(shè)工程規(guī)劃許可，一并出具相關(guān)批準(zhǔn)文件。

     （二）在法定期限內(nèi)使用臨時用地

     《土地管理法》第五十七條規(guī)定，“臨時使用用地期限一般不超過二年”?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十條進(jìn)一步明確，“建設(shè)周期較長的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目施工使用的臨時用地，期限不超過四年，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。同時，《草原法》第四十條、《森林法實施條例》第十七條規(guī)定，臨時占用林地、草原的期限為“不得”超過二年，占用期滿用地單位必須恢復(fù)草原植被或恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件。

      風(fēng)電光伏項目屬于《土地管理法實施條例》中建設(shè)周期較長的能源建設(shè)項目，故適用臨時用地期限延長的特殊規(guī)定，但使用林地、草地的期限并未相應(yīng)延長，使用期限仍不能超過兩年。企業(yè)應(yīng)根據(jù)項目涉及的臨時用地土地類型，明確土地使用期限（如下圖所示），并辦理相應(yīng)審批手續(xù)和延期手續(xù)。臨時用地使用期限，從批準(zhǔn)之日起算。

     （三）依照法定方式取得臨時用地

      根據(jù)《土地管理法》第五十七條和“2號文”的規(guī)定，臨時用地申請人應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與權(quán)利人簽訂臨時使用土地合同。臨時用地為國有土地的，臨時用地申請人與該地塊土地使用權(quán)人簽訂合同，土地權(quán)屬不確定的，與縣（市）自然資源主管部門簽訂臨時使用土地合同；臨時用地為集體土地的，臨時用地申請人與該地塊所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會簽訂合同。涉及承包土地（包括國家所有和集體所有）的，應(yīng)當(dāng)征得承包權(quán)人同意；涉及其他方式經(jīng)營國有農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)征得經(jīng)營權(quán)人同意。

      臨時用地使用人應(yīng)當(dāng)在簽訂合同時與土地權(quán)利人明確臨時用地的地點、四至范圍、面積和現(xiàn)狀地類，以及臨時使用土地的用途、使用期限、土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償費用和支付方式、違約責(zé)任，并按照合同的約定支付臨時使用土地補(bǔ)償費。臨時用地的補(bǔ)償費用一般包括土地補(bǔ)償費、青苗及地上附著物補(bǔ)償費，具體費用應(yīng)當(dāng)根據(jù)地上實際情況，參照相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由臨時用地使用人與土地權(quán)利人協(xié)商確定。

    （四）履行臨時占用耕地的復(fù)墾義務(wù)

      基于合理利用土地和切實保護(hù)耕地的基本國策，我國對建設(shè)項目使用耕地設(shè)置了較為嚴(yán)格的要求，在臨時用地方面，賦予了土地使用人嚴(yán)格的土地復(fù)墾責(zé)任。建設(shè)單位應(yīng)從以下幾個方面著手，把握臨時用地復(fù)墾的合規(guī)要求：

      一般原則：“2號文”規(guī)定，臨時用地期滿后應(yīng)當(dāng)拆除臨時建（構(gòu)）筑物，使用耕地的應(yīng)當(dāng)復(fù)墾為耕地，確保耕地面積不減少、質(zhì)量不降低；使用未利用地的，對于符合條件的鼓勵復(fù)墾為耕地。

      復(fù)墾主體：根據(jù)《土地復(fù)墾條例》，能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)臨時占用所損毀的土地，應(yīng)當(dāng)按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則，由土地復(fù)墾義務(wù)人（臨時用地使用人）負(fù)責(zé)復(fù)墾。土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)依法編制土地復(fù)墾方案【1】，并在辦理臨時用地申請時，一并報送土地復(fù)墾方案。

      復(fù)墾要求：一是應(yīng)當(dāng)將土地復(fù)墾費用列入生產(chǎn)成本或者建設(shè)項目總投資，并與損毀土地所在地縣級自然資源主管部門在雙方約定的銀行建立土地復(fù)墾費用專門賬戶，按照土地復(fù)墾方案確定的資金數(shù)額，在項目動工前一個月內(nèi)預(yù)存土地復(fù)墾費用【2】；

      二是應(yīng)當(dāng)建立土地復(fù)墾質(zhì)量控制制度，遵守土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)土壤質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境，避免污染土壤和地下水；

      三是應(yīng)當(dāng)首先對擬損毀的耕地、林地、牧草地進(jìn)行表土剝離，分層存放，分層回填，剝離的表土用于被損毀土地的復(fù)墾；

      四是不得將重金屬污染物或者其他有毒有害物質(zhì)用作回填或者充填材料；

      五是應(yīng)當(dāng)于每年12月31日前向縣級以上國土資源主管部門報告當(dāng)年的土地?fù)p毀情況、土地復(fù)墾費用使用情況以及土地復(fù)墾工程實施情況【3】；

      六是對在生產(chǎn)建設(shè)活動中損毀的國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地，除負(fù)責(zé)復(fù)墾外，還應(yīng)當(dāng)向遭受損失的單位或者個人支付損失補(bǔ)償費。

      復(fù)墾期限：土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)自臨時用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)，因氣候、災(zāi)害等不可抗力因素影響復(fù)墾的，經(jīng)批準(zhǔn)可以適當(dāng)延長復(fù)墾期限【4】。如果土地復(fù)墾義務(wù)人不復(fù)墾，或者復(fù)墾驗收中經(jīng)整改仍不合格的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費，由有關(guān)自然資源主管部門代為組織復(fù)墾。

      復(fù)墾驗收：土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)按照土地復(fù)墾方案的要求完成土地復(fù)墾任務(wù)，并向所在地縣級以上政府國土資源主管部門申請驗收，主管部門在接到驗收申請之日起60個工作日內(nèi)完成驗收，如驗收合格，向土地復(fù)墾義務(wù)人出具驗收合格確認(rèn)書；如驗收不合格，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)根據(jù)書面整改意見進(jìn)行整改，后重新申請驗收。

      復(fù)墾激勵：土地復(fù)墾義務(wù)人如果在規(guī)定的期限內(nèi)將生產(chǎn)建設(shè)活動損毀的土地復(fù)墾恢復(fù)原狀，可憑驗收合格確認(rèn)書向所在地縣級自然資源主管部門申請退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅【5】。

      監(jiān)督管理：縣（市）自然資源主管部門依法監(jiān)督臨時用地使用人履行復(fù)墾義務(wù)情況，對逾期不恢復(fù)種植條件、違反土地復(fù)墾規(guī)定的行為，責(zé)令限期改正，并依照法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行處罰。土地復(fù)墾義務(wù)人不依法履行土地復(fù)墾義務(wù)的，在申請新的建設(shè)用地時，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府不予批準(zhǔn)。

      三、風(fēng)電光伏項目使用臨時用地的合規(guī)風(fēng)險及防范

    （一）臨時用地申請主體不合規(guī)

      “2號文”規(guī)定，臨時用地申請人應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備必要材料以及土地復(fù)墾方案報告表，提交自然資源主管部門審核，但并未明確哪些主體可以作為臨時用地的申請人。經(jīng)檢索地方性法律文件，各地主管部門對申請人范圍的規(guī)定不盡相同，為避免合規(guī)風(fēng)險，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)項目屬地具體規(guī)定，采取相應(yīng)做法。

      地方主管部門對臨時用地申請人資格的規(guī)定，有以下三種情形（詳見下圖）：

      一是臨時用地申請人是主體項目建設(shè)單位，建設(shè)單位作為臨時用地的權(quán)利義務(wù)主體，應(yīng)當(dāng)履行申請、報批義務(wù)，并按照批準(zhǔn)內(nèi)容和期限臨時使用土地。如廣東省、湖南省、重慶市等地均明確規(guī)定臨時用地申請人應(yīng)為項目建設(shè)批準(zhǔn)文件中明確的項目業(yè)主，除非鐵路、高速公路等重點線性工程的臨時用地，其余項目均不可委托其他單位辦理申請手續(xù)。

      二是臨時用地申請人是主體項目建設(shè)單位或受其委托的相關(guān)單位。如上海市、江蘇省、吉林省、山東省等地準(zhǔn)許主體項目建設(shè)單位書面委托施工單位代為辦理臨時用地相關(guān)手續(xù)，廈門市、鄭州市規(guī)定臨時用地由建設(shè)項目業(yè)主單位、施工單位或地質(zhì)勘查單位提出申請。

      三是臨時用地申請人的范圍并未明確規(guī)定，需要建設(shè)單位與當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門致詢溝通后確認(rèn)。例如河北省、四川省、廣西壯族自治區(qū)等地雖在“2號文”出臺后發(fā)布了地方性配套監(jiān)管文件，但并未明確辦理臨時用地申請的適格主體，因此無法確定建設(shè)單位是否可以委托施工、勘查等相關(guān)單位辦理申請手續(xù)。為避免合規(guī)風(fēng)險、提高效率，建設(shè)單位宜先行明確申請主體，再籌備申請材料等事宜。

      （二）提交的申請材料不完備

          根據(jù)“2號文”的規(guī)定，申請臨時用地應(yīng)當(dāng)提供臨時用地申請書、臨時使用土地合同、項目建設(shè)依據(jù)文件、土地復(fù)墾方案報告表、土地權(quán)屬材料、勘測定界材料、土地利用現(xiàn)狀照片及其他必要的材料。各地在“2號文”的基礎(chǔ)上依據(jù)地方項目審批流程和行政職能，增加了其他申請材料，建議臨時用地申請單位基于項目選址，根據(jù)屬地主管部門的要求準(zhǔn)備申請材料，避免缺漏、重復(fù)。

  如下圖所示，除“2號文”要求提交的7項申請材料外，重慶市規(guī)劃和自然資源局在《關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的通知》（渝規(guī)資規(guī)范〔2022〕1號）中規(guī)定用地單位還須提交“預(yù)存土地復(fù)墾費用及使用監(jiān)管協(xié)議”；河北省自然資源廳印發(fā)的《河北省臨時用地管理辦法》（冀自然資規(guī)〔2022〕2號）中新增了兩項申請材料，一是臨時使用承包土地和其他方式經(jīng)營的國有農(nóng)用地的，提交征得承包權(quán)人、經(jīng)營權(quán)人同意的材料；二是市轄區(qū)外申請臨時用地涉及占用耕地和永久基本農(nóng)田的，提交縣（市）人民政府自然資源主管部門初審意見。江蘇省自然資源廳在《關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的通知》（蘇自然資規(guī)發(fā)〔2023〕3號）中明確，涉及占用林地、河湖、灘涂等，還須提交林業(yè)、水利等主管部門的審查意見。其他省市有特殊規(guī)定的，亦應(yīng)遵照執(zhí)行。

    （三）未按照規(guī)范的申請與審批流程辦理

      為規(guī)范和嚴(yán)格臨時用地管理，切實保護(hù)耕地，促進(jìn)節(jié)約集約用地，各省人民政府或自然資源主管部門均發(fā)布規(guī)范性文件明確建設(shè)項目臨時用地申請和審批程序，經(jīng)過檢索與對比，各地規(guī)定的差異主要體現(xiàn)在申請材料、預(yù)存土地復(fù)墾費用時間節(jié)點、審查時限等方面。在不考慮細(xì)微差異的情況下，下圖所示申請與審批流程，項目建設(shè)單位可予以參照、關(guān)注。

（四）不遵照項目屬地特別規(guī)定

  根據(jù)“2號文”的規(guī)定，臨時用地審批通過后，臨時用地使用人應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的用途使用土地，不得超批準(zhǔn)面積、超批準(zhǔn)期限使用土地，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押臨時用地。在用地使用期限屆滿前，如符合延長使用期限的法定情形，應(yīng)及時申請辦理使用續(xù)期。 除前述規(guī)定外，部分地方性文件對臨時用地使用人提出了特別合規(guī)要求，項目建設(shè)單位應(yīng)密切關(guān)注并遵照執(zhí)行。以下僅列示部分地方性規(guī)定： 廣東省、攀枝花市、杭州市【6】：建設(shè)項目施工期間，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將臨時用地批準(zhǔn)文件公示于施工現(xiàn)場，包含建設(shè)單位及其法定代表人（或個人姓名）、批準(zhǔn)文件的名稱和編號、用地面積、使用性質(zhì)和使用期限等內(nèi)容，以應(yīng)對自然資源主管部門對臨時用地使用的監(jiān)督檢查。 江蘇?。号R時用地使用過程中應(yīng)當(dāng)通過耕地耕作層土壤剝離及再利用等工程技術(shù)措施，減少對耕作層的破壞。要嚴(yán)格落實安全環(huán)保要求，加強(qiáng)土壤、地下水等資源環(huán)境管護(hù)。 河北?。号R時用地使用人經(jīng)批準(zhǔn)可延長復(fù)墾期限的，延期復(fù)墾，應(yīng)當(dāng)在復(fù)墾期限到期之前三個月內(nèi)提出申請，延長期限原則上不超過一年。

注釋：

 [1] 根據(jù)《土地復(fù)墾條例》的規(guī)定，土地復(fù)墾方案應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：項目概況和項目區(qū)土地利用狀況；損毀土地的分析預(yù)測和土地復(fù)墾的可行性評價；土地復(fù)墾的目標(biāo)任務(wù)；土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)達(dá)到的質(zhì)量要求和采取的措施；土地復(fù)墾工程和投資估（概）算；土地復(fù)墾費用的安排；土地復(fù)墾工作計劃與進(jìn)度安排；國務(wù)院國土資源主管部門規(guī)定的其他內(nèi)容。 [2] 關(guān)于土地復(fù)墾費用預(yù)存的相關(guān)規(guī)定，詳見《土地復(fù)墾條例》第十五條和《土地復(fù)墾條例實施辦法》第十六條至第十九條。 [3] 根據(jù)《土地復(fù)墾條例實施辦法（2019修正）》第二十二條，土地復(fù)墾義務(wù)履行情況，包括下列內(nèi)容：（一）年度土地?fù)p毀情況，包括土地?fù)p毀方式、地類、位置、權(quán)屬、面積、程度等；（二）年度土地復(fù)墾費用預(yù)存、使用和管理等情況；（三）年度土地復(fù)墾實施情況，包括復(fù)墾地類、位置、面積、權(quán)屬、主要復(fù)墾措施、工程量等。 [4]關(guān)于復(fù)墾期限的延期規(guī)定，建議開發(fā)建設(shè)單位注意部分地區(qū)的特殊規(guī)定，如上海市政府在滬府辦規(guī)〔2023〕31號文件中規(guī)定，延長期限原則上不超過一年且不得再次延長；河北省自然資源廳在冀自然資規(guī)(2022)2號文件中規(guī)定，經(jīng)原批準(zhǔn)使用臨時用地的自然資源主管部門批準(zhǔn)，可適當(dāng)延長復(fù)墾期限，延長期限原則上不超過一年。 [5]根據(jù)《中華人民共和國耕地占用稅法》的規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)占用耕地建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物或者從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個人，為耕地占用稅的納稅人，應(yīng)當(dāng)依法繳納耕地占用稅。納稅人因建設(shè)項目施工或者地質(zhì)勘查臨時占用耕地，應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定繳納耕地占用稅。納稅人在批準(zhǔn)臨時占用耕地期滿之日起一年內(nèi)依法復(fù)墾，恢復(fù)種植條件的，全額退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅。 [6]詳見杭州市規(guī)劃和自然資源局2021年1月14日發(fā)布發(fā)《杭州市臨時用地管理實施細(xì)則（試行）》（征求意見稿）附件1。

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